國慶長假后，受樓市調控影響，債市似乎開啟了上漲態(tài)勢，曾經火熱的城投債等地方債再次回到視界中。那政府究竟能不能對地方融資平臺的債務進行擔保呢？歷史上有過不少承諾函被作廢的事件，2015年最高法還判決遼寧省人民政府《承諾函》不構成保證擔保。

招商固收孫彬彬團隊稱，根據法律和相關規(guī)定，地方政府的擔保范圍僅限于“政府為外債轉貸提供擔保”，城投債不在此范圍內。財政部也多次禁止地方政府的違規(guī)擔保行為，并要求強化對違規(guī)舉債擔保行為的查處和問責。從財政部門、最高法院的相關處置行動來看，“承諾函”并不具備法律效力，甚至存在“違規(guī)”的嫌疑。

政府能不能擔保？

政府可以擔保，但2014年之后僅限于經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的擔保行為。

《中華人民共和國擔保法》（1995年）是規(guī)定和約束擔保行為的根本法律。它規(guī)定的擔保方式包括保證、抵押、質押、留置和定金。

該法第八條規(guī)定：“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”。

保證是指保證人和債權人約定，當債務人不履行債務時，保證人按照約定履行債務或者承擔責任的行為。

2014年新《預算法》規(guī)定：除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

2014年43號文規(guī)定：地方政府新發(fā)生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關責任。

而在新《預算法》和43號文之前，地方政府提供的直接擔保或者間接擔保是被認可的。根據《國務院辦公廳關于做好全國政府性債務審計工作的通知（國辦發(fā)明電【2013】20號）》，地方政府債務包含兩類或有債務，其中“地方政府負有擔保責任的債務”是指，因地方政府提供直接或間接擔保，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償債責任的債務。一是政府融資平臺公司、經費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他單位舉借，確定以債務單位事業(yè)收入（含學費、住宿費等教育收費收入）、經營收入（含車輛通行費收入）等非財政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔保的債務。二是地方政府舉借，以非財政資金償還的債務，視同政府擔保債務。

但是在新《預算法》和43號文之后，即使符合上述條件的相關債務，也不能再被認定為“政府負有償還責任的債務”。

由此可見，新《預算法》實施之后，地方政府依法擔保范圍僅限經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的擔保行為。也就是說，地方政府的擔保范圍僅限于“政府為外債轉貸提供擔保”。

財政部對“擔保”是什么態(tài)度？

樓繼偉部長連續(xù)強調，禁止地方政府的違規(guī)擔保行為，并要求強化對違規(guī)舉債擔保行為的查處和問責。

2015年12月，財政部部長樓繼偉在向全國人大常委會報告規(guī)范地方政府債務管理工作情況時，專門強調，“一些地方政府仍然違規(guī)舉債，或為企業(yè)舉債違規(guī)提供擔保承諾等；個別金融機構繼續(xù)為地方政府違規(guī)舉債提供支持，并要求政府進行擔保”；要求“違法違規(guī)擔保的由政府、債務人與債權人共同協商，重新修訂合同，明確責任，依法解除擔保關系”。

2016年6月29日，樓繼偉在十二屆全國人大常委會第21次會議上作《國務院關于2015年中央決算的報告》時，再次強調“堅決禁止各種變相、違規(guī)舉債和擔保行為”，“對地方政府違法違規(guī)舉債或擔保，以及違反規(guī)定替企業(yè)償債的，責令改正，并嚴格按照預算法規(guī)定追究地方政府相關負責人的責任，處理結果向社會公開”。

2016年8月31日，樓繼偉在十二屆全國人大常委會第22次會議報告2016年預算執(zhí)行情況時，強調“將加強對地方政府舉債行為的監(jiān)督，強化對違規(guī)舉債擔保行為的查處和問責”。

歷史上的“承諾函”事件有哪些？

2014年12月，“14天寧債”和“14烏國投債”在發(fā)行時出具的“被納入地方政府債務說明”，均被當地財政部門要求撤銷或作廢；2015年2月，最高法判決1996年遼寧省人民政府《承諾函》不構成保證擔保的主張。

我們這里所說的“承諾函”，是指地方政府出具的承諾書、擔保函，承諾協助還款、保證借款企業(yè)在借款期內正常經營，是政府無法直接擔保的替代品，又叫“安慰函”。事實上，在新《預算法》實施之后，已經出現了數起“承諾函”被撤銷、作廢的事件。

2014年12月11日，即“14天寧債”簿記建檔的前一日，常州市天寧區(qū)財政局突然發(fā)布關于《關于將2014年常州天寧建設發(fā)展有限公司公司債券納入政府債務的說明》的更正函，宣布其出具的《關于將2014年常州天寧建設發(fā)展有限公司公司債券納入政府債務的說明》聲明作廢。

2014年12月15日，即“14烏國投債”完成簿記建檔的當天晚上，烏魯木齊財政局發(fā)布公告稱，根據國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（43號文）精神，決定撤銷2014年12月10日印發(fā)的《關于將2014年烏魯木齊國有資產投資有限公司公司債券納入政府專項債務有關事項的通知》（烏財外〔2014〕59號）。

2015年2月4日，最高人民法院針對中國銀行(香港)有限公司與遼寧省人民政府、葫蘆島鋅廠保證合同糾紛一案，作出終審判決，1996年2月遼寧省政府向原新華銀行香港分行出具的《承諾函》，不構成保證擔保的主張；不支持中銀公司依據《承諾函》要求遼寧省政府承擔保證責任。

從財政部門、最高法院的相關處置行動來看，“承諾函”并不具備法律效力，甚至存在“違規(guī)”的嫌疑。