來源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào) 記者：楊燕青 聶偉柱 李德尚玉 徐燕燕

三家政策性銀行的資產(chǎn)規(guī)模超過15萬億。這一數(shù)字與當(dāng)年啟動(dòng)改革時(shí)的四大行相當(dāng)。在周小川看來，資本約束是約束機(jī)制的核心，也是政策性銀行改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，政策性銀行本輪改革中應(yīng)建立董事會(huì)，可嘗試在資本市場(chǎng)融資，甚至不一定要嚴(yán)格限制政策性銀行吸收存款。

●金融危機(jī)后全球開始重新認(rèn)識(shí)開發(fā)性和政策性金融的作用。

●國家對(duì)開發(fā)性金融的支持表現(xiàn)為一種增信。

●資本約束在一定程度上可以解決商業(yè)銀行和政策性銀行之間的爭(zhēng)議。

●對(duì)于國家的指令性業(yè)務(wù)，政策性銀行可設(shè)置和商業(yè)銀行一般貸款不一樣的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重。

●開發(fā)和政策性銀行的主體業(yè)務(wù)是自主決策的自營性金融業(yè)務(wù)。

●不必嚴(yán)格限制政策性銀行吸收存款。

●我國的系統(tǒng)重要性銀行應(yīng)包括三家政策性銀行。

●未來資本項(xiàng)目可兌換時(shí)，不一定要限定政策性銀行在國內(nèi)或者國外發(fā)債。

●集團(tuán)內(nèi)切塊后，政策性銀行可以嘗試在資本市場(chǎng)融資。

●加強(qiáng)公司治理，建立董事會(huì)是政策性銀行本輪改革的題中應(yīng)有之義。

十年一個(gè)輪回。

十年前的2005年，建設(shè)銀行在香港上市，打響了國有獨(dú)資商業(yè)銀行股份制改革的第一槍。十年之后，改革的接力棒傳遞到了政策性銀行手中。

與當(dāng)年的商業(yè)銀行改革相比，政策性銀行的改革也許并不遜色。從資產(chǎn)規(guī)模來看，目前，國家開發(fā)銀行(下稱“國開行”)、中國進(jìn)出口銀行(下稱“口行”)和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行(下稱“農(nóng)發(fā)行”)三家銀行的資產(chǎn)規(guī)模超過15萬億。這一數(shù)字與當(dāng)年啟動(dòng)改革時(shí)的四大行相當(dāng)。

回想當(dāng)年國有獨(dú)資商業(yè)銀行的改革，不能不提一個(gè)關(guān)鍵人物：中國人民銀行行長(zhǎng)周小川。作為國有獨(dú)資商業(yè)銀行股份制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任，他是國有銀行改革的操刀人。

正是周小川當(dāng)年創(chuàng)造性地提出外匯注資國有商業(yè)銀行改革方案，解決了國有商業(yè)銀行資本金嚴(yán)重不足的困境。由此，各家國有銀行得以開啟財(cái)務(wù)重組、注資、引入戰(zhàn)投、股改上市的改革路徑。十年后的今天，四家大型銀行悉數(shù)躋身世界前十大銀行之列。

隨著金融改革的漸次推進(jìn)，政策性銀行在2015年將迎來改革的高峰。4月12日，中國政府網(wǎng)披露，三家政策性銀行改革方案已獲國務(wù)院批復(fù)同意：國開行堅(jiān)持開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)定位;口行要強(qiáng)化政策性職能定位;而農(nóng)發(fā)行要堅(jiān)持以政策性業(yè)務(wù)為主體。

如何理解三家政策性銀行的新定位?改革將如何具體推進(jìn)?資本金缺口有多大?從哪些渠道補(bǔ)充?監(jiān)管又將如何實(shí)施?目前備受關(guān)注的地方融資平臺(tái)，是否會(huì)拖累三家銀行的改革?在經(jīng)濟(jì)下行期，如何發(fā)揮政策性銀行穩(wěn)增長(zhǎng)的功效，同時(shí)又確保實(shí)現(xiàn)政策性銀行和商業(yè)銀行的公平競(jìng)爭(zhēng)?在“一帶一路”等“走出去”政策的戰(zhàn)略框架下，政策性銀行又將被賦予何種新的使命?
圍繞這一系列問題，始于博鰲論壇期間，中國人民銀行行長(zhǎng)周小川接受了《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》的專訪。隨著改革的縱深推進(jìn)，我們近日就此話題再次采訪了周小川。

呈現(xiàn)于讀者面前的是中國開發(fā)性金融和政策性金融在全球思潮演變和歷史縱深下的全新發(fā)展戰(zhàn)略圖景。在周小川看來，資本約束是約束機(jī)制的核心，也是政策性銀行改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。而國開行和口行的資本金補(bǔ)充問題已經(jīng)解決，農(nóng)發(fā)行即將解決。“以前最擔(dān)心政策性業(yè)務(wù)不在乎盈虧、盲目擴(kuò)張規(guī)模的問題，現(xiàn)在要通過資本約束加以解決。”他表示。

展望未來，“如果我們能在已有的實(shí)踐基礎(chǔ)上，借鑒好的經(jīng)驗(yàn)，不斷動(dòng)態(tài)改進(jìn)，或許三家行的模式能成為中國特色道路中有光彩的一部分。”周小川表示。

“還原”改革始末

第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)：關(guān)于政策性銀行改革的具體方案討論日久，而今天對(duì)三家銀行的改革又和最初設(shè)立政策性銀行的目標(biāo)直接相關(guān)，最初是在怎樣的背景下建立了這三家政策性銀行?

周小川：政策性金融和開發(fā)性金融經(jīng)歷了周期性變化，對(duì)其的理解也在不斷演進(jìn)和深化。

政策性銀行源自于黨的十四大和十四屆三中全會(huì)的設(shè)計(jì)。當(dāng)時(shí)的想法是把政策性金融和商業(yè)性金融分離，讓專業(yè)銀行真正轉(zhuǎn)型為商業(yè)銀行。后來，農(nóng)口說也需要一個(gè)，就成了三家。

其時(shí)的工、農(nóng)、中、建被稱為四大專業(yè)銀行。所謂專業(yè)銀行，就是按專業(yè)領(lǐng)域劃定疆域區(qū)隔，而非通過競(jìng)爭(zhēng)來改善金融服務(wù)和資源配置;各領(lǐng)域內(nèi)具有政策性含義的業(yè)務(wù)也要由專業(yè)銀行來承擔(dān)。例如，國家要支持的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)銀行就要出資放貸;工業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目資金支持主要靠工行。當(dāng)時(shí)是20世紀(jì)90年代初，有些工廠非常困難，工人過年吃頓餃子都要借錢，這就有所謂的“包餃子貸款”;還有一些按生產(chǎn)線發(fā)放的貸款，即使企業(yè)處于虧損狀態(tài)，只要某條生產(chǎn)線生產(chǎn)的產(chǎn)品有市場(chǎng)需求就可以申請(qǐng)貸款，這種類型的貸款叫作“封閉貸款”，但實(shí)際上貸款主體是企業(yè)，企業(yè)將資金具體用到哪里，銀行很難搞清楚。

在這種情況下，專業(yè)銀行無法按照改革設(shè)計(jì)順利轉(zhuǎn)型為提供競(jìng)爭(zhēng)性金融服務(wù)的商業(yè)銀行。如何解決?這就有了建立政策性金融的考慮，即政策性業(yè)務(wù)由政策性銀行來承擔(dān)，而工、農(nóng)、中、建四家銀行不再承擔(dān)政策性業(yè)務(wù)，真正走向商業(yè)化改革。

起初，大家對(duì)政策性銀行的看法比較負(fù)面，認(rèn)為政策性銀行的任務(wù)就是承擔(dān)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期間的“轉(zhuǎn)軌成本”，將來如果經(jīng)營得不好，或者轉(zhuǎn)軌接近完成時(shí)，任務(wù)完成了就關(guān)掉。在政策性銀行發(fā)展的過程中，1999年成立金融資產(chǎn)管理公司，也承接了一部分政策性不良資產(chǎn)，比如國開行就剝離了煤炭行業(yè)的一些不良資產(chǎn)。

道理上，政策性金融是準(zhǔn)財(cái)政性功能，需財(cái)政給予補(bǔ)貼或支持。但90年代我國財(cái)政很困難，稅收占GDP僅為10%出頭。結(jié)果，國開行自己逐漸摸索出一條服務(wù)國家戰(zhàn)略、依托信用支持、不靠補(bǔ)貼、市場(chǎng)運(yùn)作、自主經(jīng)營、注重長(zhǎng)期、保本微利、財(cái)務(wù)可持續(xù)的稱作“開發(fā)性金融”的路子。其實(shí)，這也是個(gè)不斷探索、不斷完善的概念，使“開發(fā)性金融”與“政策性金融”有了區(qū)別。

前段時(shí)間我讀《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》(TheEconomist)雜志，有篇關(guān)于亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的文章，題目是“開發(fā)性金融的影響”，就使用了開發(fā)性金融的概念。
日?qǐng)?bào)：就經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮而言，全球歷史上也是三十年河?xùn)|、三十年河西，開發(fā)性金融經(jīng)歷了思潮的演變，是否也與此有關(guān)?

周小川：對(duì)，最初全球的思潮不太傾向于開發(fā)性金融。一方面是因?yàn)殚_發(fā)性金融很可能虧損;另一方面，這和主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的變遷也有很大關(guān)系，經(jīng)歷過五六十年代的凱恩斯主義及其后的新凱恩斯主義學(xué)派盛行后，80年代興起了新保守主義，隨著英國撒切爾政府強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)和私營部門，限制政府干預(yù)，全球都傾向于相信：當(dāng)政府更加依賴市場(chǎng)化運(yùn)作時(shí)，政策性金融和開發(fā)性金融就不那么重要了。

這個(gè)周期中的一個(gè)重大事件是日本長(zhǎng)期信用銀行(Long-termCreditBankofJapan)的倒閉。日本長(zhǎng)期信用銀行的運(yùn)行模式類似國開行，不吸收存款，主要依靠發(fā)債，注重為長(zhǎng)期項(xiàng)目融資。由于其準(zhǔn)政府色彩，發(fā)債成本略低。上世紀(jì)80年代日本泡沫經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高峰期，在海外投資的狂潮中，從高爾夫球場(chǎng)到洛克菲勒大廈，背后都有日本長(zhǎng)期信用銀行的身影。90年代后期，由于不堪巨額損失，日本長(zhǎng)期信用銀行倒閉，這加劇了其后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間全球范圍內(nèi)對(duì)開發(fā)性金融的否定思潮。

因此，在亞洲金融風(fēng)波以后，全球的政策性金融和開發(fā)性金融都在走下坡路。德國郵儲(chǔ)銀行進(jìn)行了私有化改革，日本的小泉政府也提出要將日本郵儲(chǔ)銀行全面私有化。歐洲投資銀行(EIB)也啟動(dòng)轉(zhuǎn)型，縮減以往的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款而轉(zhuǎn)向重點(diǎn)支持中小企業(yè)發(fā)展。直至本輪國際金融危機(jī)之前，全球基本都延續(xù)了這樣的看法和傾向。

但在本輪金融危機(jī)爆發(fā)后，人們發(fā)現(xiàn)，具有一定外部性的公共融資難覓投資者，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施和一些涉及重要戰(zhàn)略領(lǐng)域的融資。于是開始想辦法用好開發(fā)性金融，原本計(jì)劃把開發(fā)性金融轉(zhuǎn)型為商業(yè)性金融的國家，有些在搖擺，有些干脆轉(zhuǎn)回來。

此外，危機(jī)爆發(fā)后西方國家的商業(yè)性金融體系都出現(xiàn)了“惜貸”的情形。一方面源自商業(yè)銀行自身的資產(chǎn)負(fù)債表狀況不佳;另一方面則是從回避風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，商業(yè)銀行當(dāng)時(shí)認(rèn)為最好的方法就是少發(fā)放貸款而持有現(xiàn)金，哪怕囤積現(xiàn)金也不貸款。這些現(xiàn)象也使人們重新討論對(duì)開發(fā)性金融和政策性金融的認(rèn)識(shí)，即：可能還是需要開發(fā)性金融和政策性金融的，而非全部都靠商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)。

國際上的G30(經(jīng)濟(jì)、金融名人論壇)2009年開始進(jìn)行關(guān)于長(zhǎng)期融資與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的研究并撰寫報(bào)告。該報(bào)告提出，金融危機(jī)過后，全球金融體系還沒有為支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做好提供充足長(zhǎng)期融資的準(zhǔn)備，應(yīng)該創(chuàng)設(shè)新的金融工具和專門的長(zhǎng)期融資機(jī)構(gòu);其中專門提及，亞洲主要新興市場(chǎng)國家可運(yùn)用多余的外匯儲(chǔ)備，以形成穩(wěn)定的長(zhǎng)期資金來源。2012年對(duì)報(bào)告進(jìn)行討論的時(shí)候，G30注意到中國的國開行、巴西的開發(fā)銀行(BNDES)在中長(zhǎng)期開發(fā)和投資中發(fā)揮了重要作用，其中還特別提到了國開行原董事長(zhǎng)陳元同志關(guān)于開發(fā)性金融那本書——《政府與市場(chǎng)之間：開發(fā)性金融的中國探索》。

最近，歐盟推出3150億歐元的投資計(jì)劃——“容克計(jì)劃”(Juncker'sInvestmentPlan)，很大程度上也是依靠歐洲投資銀行(EIB)來實(shí)施的。EIB成立于上世紀(jì)50年代，中間也有過方向調(diào)整，但如今“容克計(jì)劃”的推出正好使其派上用場(chǎng)。

還有件事需要提一下，西方國家80年代末開始的稅收改革也與前述經(jīng)濟(jì)思潮的轉(zhuǎn)變相聯(lián)系，一是改掉過高的所得稅稅率和高額累進(jìn)制，實(shí)行寬稅基、簡(jiǎn)稅率;二是大力推行使用者付費(fèi)，比如收費(fèi)公路之類。這使得過去許多人認(rèn)為只能財(cái)政出錢干的事，變成有可能讓市場(chǎng)來解決，財(cái)政支出占GDP的比重也可以略低一些。這對(duì)開發(fā)性金融很重要，在傳統(tǒng)的純公益性和商業(yè)性之間出現(xiàn)一個(gè)區(qū)間，可以探討如何去實(shí)現(xiàn)、去融資。其實(shí)，當(dāng)前廣泛談?wù)摰腜PP也是這種探索。

日?qǐng)?bào)：那么，到底什么是開發(fā)性金融?

周小川：陳元對(duì)此有建立在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的論述，我就不去定義了，只講點(diǎn)理解。首先，開發(fā)性金融與政策性金融存在區(qū)別。政策性金融強(qiáng)調(diào)政策需要，不太強(qiáng)調(diào)盈虧，虧損會(huì)由國家補(bǔ)貼。因此，政策性金融也容易引發(fā)爭(zhēng)議。比如，既然是國家政策需要，為什么不用預(yù)算資金?這中間會(huì)不會(huì)有一些灰色地帶，應(yīng)該怎樣做更好?而開發(fā)性金融則有所不同，開展的是符合國家發(fā)展戰(zhàn)略但不虧損的業(yè)務(wù)。例如90年代后期國開行支持的“兩基一支”(即基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè))和后來的支持“走出去”。盡管業(yè)務(wù)隨著國家戰(zhàn)略的導(dǎo)向會(huì)發(fā)生動(dòng)態(tài)變化，但經(jīng)營方針是總體上不能虧損——有人將這種模式歸納為“保本微利”，要實(shí)現(xiàn)自我可持續(xù)發(fā)展。其次，傳統(tǒng)的商業(yè)金融體系中缺少中長(zhǎng)期融資的支柱。中短期的業(yè)務(wù)可能商業(yè)性金融能做好，長(zhǎng)期的業(yè)務(wù)卻往往有空缺，市場(chǎng)配置資源的有效性在長(zhǎng)期融資領(lǐng)域存在缺陷，需加以補(bǔ)充。因此，國開行提出需要有開發(fā)性金融去發(fā)揮補(bǔ)充市場(chǎng)和培育市場(chǎng)的功能。

國家對(duì)開發(fā)性金融的支持表現(xiàn)為一種增信(CreditEnhancement)。從融資的角度看，開發(fā)性金融不吸收儲(chǔ)蓄存款，主要依靠特定增信后在銀行間市場(chǎng)發(fā)債融資。融資成本不是太高，但是也不便宜，比存款基準(zhǔn)利率要高。雖然商業(yè)銀行依據(jù)存款基準(zhǔn)利率定價(jià)并吸收存款，但考慮到商業(yè)銀行吸收存款有經(jīng)營成本，還有機(jī)構(gòu)人員開支，所以兩者相比，開發(fā)性金融在融資方面略具一點(diǎn)成本優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)出增信的作用。增信不同于擔(dān)保或兜底，方法也有若干種，目前，人民銀行和監(jiān)管部門將政策性銀行的債券定義為“政策性金融債”，就是給予一定的增信支持。國家對(duì)開發(fā)性金融并沒有明確的財(cái)政擔(dān)保，財(cái)政也沒有出具安慰函。此外，國開行做的業(yè)務(wù)中有一部分是地方政府統(tǒng)借統(tǒng)還的，今后還需要更多地探討不依賴地方政府的路子。

從這些方面看，中國最初創(chuàng)立開發(fā)性金融時(shí)并沒有形成關(guān)于業(yè)務(wù)模式的完整體系，但是摸索了一些基于國家戰(zhàn)略、自主經(jīng)營、自主決策的路子;同時(shí)強(qiáng)調(diào)保本微利，也就意味著講求效益，不能賠錢。

日?qǐng)?bào)：三家銀行演變至今，財(cái)務(wù)狀況究竟怎樣?具體的改革是否有區(qū)別對(duì)待?

周小川：開發(fā)性金融剛提出的時(shí)候，大家說它還需要經(jīng)歷時(shí)間的檢驗(yàn)，需要通過若干年證明確實(shí)沒賠錢。90年代，人們還沒有認(rèn)識(shí)到開發(fā)性金融可行與否，及至2003~2005年國有銀行改革時(shí)，和建行、中行、工行一道，國開行也經(jīng)歷了外部審計(jì)師審計(jì)，結(jié)果顯示資產(chǎn)質(zhì)量顯著改善，不良資產(chǎn)比例低——實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展，從而說明多年實(shí)踐的探索是有成效的，開發(fā)性金融的路子是有希望的。這個(gè)做法對(duì)口行和農(nóng)發(fā)行也有重大影響。口行也做了不少自主決策的自營業(yè)務(wù)，認(rèn)為這些業(yè)務(wù)符合國家發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)也是自負(fù)盈虧、不尋求財(cái)政補(bǔ)貼。農(nóng)發(fā)行2004年就申請(qǐng)擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍至“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款”，后得到了國務(wù)院批準(zhǔn)。該類業(yè)務(wù)自負(fù)盈虧，也屬于開發(fā)性金融，這些年做下來發(fā)展得不錯(cuò)，成為農(nóng)發(fā)行的主要業(yè)務(wù)之一。

2006~2007年期間，正處于政策性金融商業(yè)化轉(zhuǎn)型思潮的高峰期，全球金融危機(jī)尚未發(fā)生，國內(nèi)也開始討論政策性金融的商業(yè)化轉(zhuǎn)型。國開行和口行有人認(rèn)為自身業(yè)務(wù)開展得不錯(cuò)，還消化了不少不良資產(chǎn)，為國家作出了很大貢獻(xiàn)，不一定要轉(zhuǎn)型為商業(yè)性銀行。但是在當(dāng)時(shí)的背景和形勢(shì)下，還是定了將國開行轉(zhuǎn)型成為商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)。到了應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)時(shí)，國家又覺得需要發(fā)揮開發(fā)性金融的作用來服務(wù)國家戰(zhàn)略和應(yīng)對(duì)金融危機(jī)。結(jié)合內(nèi)外部環(huán)境的變化，人們認(rèn)為中國已有工、農(nóng)、中、建等不少大中型商業(yè)銀行，而政策性和開發(fā)性的銀行只此三家，可進(jìn)一步摸索和發(fā)揮好開發(fā)性金融的功能。目前，口行和農(nóng)發(fā)行也有不少所謂的“自營業(yè)務(wù)”，是自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧的。但仍與商業(yè)性業(yè)務(wù)有所不同，都是圍繞國家戰(zhàn)略或政策方向的，可以說也屬于開發(fā)性金融，即口行和農(nóng)發(fā)行是同時(shí)在做政策性和開發(fā)性兩類業(yè)務(wù)，只不過與國開行相比，政策性業(yè)務(wù)仍占顯著的比重，改革的要求和定義也就有所不同。

在上述背景下，國開行明確為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu);口行和農(nóng)發(fā)行則定義為政策性金融機(jī)構(gòu)，對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的自營業(yè)務(wù)需分賬管理。

財(cái)務(wù)健康和資本約束是核心

日?qǐng)?bào)：在這樣的定位下，三家銀行的財(cái)務(wù)能否保持穩(wěn)健和可持續(xù)性?對(duì)這三家銀行的監(jiān)管又將如何實(shí)施?

周小川：三家銀行保持穩(wěn)健和可持續(xù)性確實(shí)很重要，這也是這次改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一。轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐表明，政策性機(jī)構(gòu)容易有過度擴(kuò)張的沖動(dòng)，成為只注重執(zhí)行國家計(jì)劃而忽視財(cái)務(wù)績(jī)效的非企業(yè)化實(shí)體;其領(lǐng)導(dǎo)人容易有眼睛向上、對(duì)可持續(xù)發(fā)展重視不夠的毛病;容易有約束機(jī)制(特別是資本約束)欠缺和反復(fù)申請(qǐng)政策優(yōu)惠的傾向。解決以上問題也成為本輪改革的要點(diǎn)之一。從經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，嚴(yán)格執(zhí)行高標(biāo)準(zhǔn)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、嚴(yán)格按貸款的未來損失概率來進(jìn)行貸款分類、有效的內(nèi)控和監(jiān)管、保持資本充足率并實(shí)行資本約束、完善公司治理等是銀行不突發(fā)財(cái)務(wù)危機(jī)、穩(wěn)健和可持續(xù)發(fā)展的幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其中有幾項(xiàng)我們已在商業(yè)銀行改革中積累了認(rèn)識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，就不在此多說了。三家銀行尚未解決好的問題之一是資本充足率及資本約束機(jī)制，這會(huì)降低內(nèi)控和監(jiān)管的有效性，也會(huì)在會(huì)計(jì)和貸款分類上出現(xiàn)討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)，容易出現(xiàn)過度擴(kuò)張和財(cái)務(wù)隱患。

國際上討論了幾十年如何保持銀行業(yè)穩(wěn)健，從巴Ⅰ、巴Ⅱ到巴Ⅲ，還有巴塞爾監(jiān)管核心原則和損失吸收能力，最終都離不開資本約束，找不出別的替代方法。三家銀行也是如此，無非是如何籌集資本，不再搞低資本的帶病運(yùn)行。特別是當(dāng)自營業(yè)務(wù)已占一定比例，資本約束更為重要。

資本約束在一定程度上也可以解決商業(yè)銀行和政策性銀行之間的爭(zhēng)議。嚴(yán)格地說，開發(fā)性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)之間的界限是有模糊性的，商業(yè)銀行也可以做開發(fā)性業(yè)務(wù)，但是有的商業(yè)銀行不愿意做。二者的競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)常會(huì)陷入互相指責(zé)之中，商業(yè)銀行的理由之一是，政策性銀行沒有資本約束，所以二者的成本并不一樣。既然對(duì)銀行機(jī)構(gòu)真正有效的是資本約束，政策性銀行的改革也要推行資本約束，使得其風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)所產(chǎn)生的資本需求跟商業(yè)銀行的標(biāo)準(zhǔn)基本一致，內(nèi)控和外部監(jiān)管即可得以明確，不再徘徊。

在資本的計(jì)算方法方面，三家銀行應(yīng)參照巴塞爾協(xié)議和通用的銀行監(jiān)管規(guī)則。其中的區(qū)別，無非是如果一個(gè)項(xiàng)目是國家明確指示去做的，該資產(chǎn)出現(xiàn)損失后國家有意承擔(dān)的話，可以把風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重稍微降低一點(diǎn)，因?yàn)楫吘褂袊叶档?。這樣的話，爭(zhēng)議也就少了。

日?qǐng)?bào)：補(bǔ)充資本金在這次改革中不可或缺。三家銀行的資本金情況如何?有哪些安排和規(guī)劃?

周小川：三家銀行的資本情況各不相同。國開行的資本相對(duì)大一些，在2007年末的時(shí)候，運(yùn)用外匯儲(chǔ)備注資了200億美元，隨后轉(zhuǎn)入?yún)R金公司，因此情況略好;國開行現(xiàn)在資本充足率也有缺口，雖然差距不大，但是國開行的盤子大，資產(chǎn)規(guī)模超過10萬億元，也需要補(bǔ)充一定的資本。補(bǔ)充資本金可以有各種不同的方式，如果國家財(cái)政不寬裕的話，也可以用其他的方式先補(bǔ)充。不補(bǔ)的話，資本充足率無法達(dá)標(biāo);只有補(bǔ)充了資本，達(dá)到一定的資本充足率，才能真正建立起約束機(jī)制。

口行的問題相對(duì)較復(fù)雜。1994年時(shí)，其資本金是50億元人民幣，后來一直沒有增資，現(xiàn)在所有者權(quán)益有300億元(2014年末，口行所有者權(quán)益282億元)。口行的資本充足率只有2%左右(2014年末，口行資本充足率2.23%)，即使以巴塞爾協(xié)議Ⅰ規(guī)定的8%的資本充足率作為標(biāo)準(zhǔn)，資本金也嚴(yán)重不足，需要大幅增資。此輪國際金融危機(jī)以后，根據(jù)巴塞爾協(xié)議Ⅲ，各國都提高了資本充足率的標(biāo)準(zhǔn)，起碼要達(dá)到10.5%~11%左右。

農(nóng)發(fā)行同樣缺少資本金。近年來農(nóng)產(chǎn)品收購體制發(fā)生了變化，過去收購糧食、棉花是政策性業(yè)務(wù)，即使虧損也要收購;后來一部分變成了自營性收購，只有啟動(dòng)最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策的才是政策性業(yè)務(wù)。雖然不是傳統(tǒng)意義上的政策性業(yè)務(wù)了，但還帶有一定的政策性色彩，如果誰都不去收，農(nóng)民怎么辦?農(nóng)發(fā)行還有一個(gè)歷史包袱影響了資本充足率，即90年代初有很多農(nóng)業(yè)專項(xiàng)貸款發(fā)生損失。農(nóng)發(fā)行現(xiàn)在的盈利狀況不錯(cuò)，國家也承諾允許其用未來的盈利轉(zhuǎn)補(bǔ)資本金，包括未來上交的所得稅等等。所以，通過一定的措施也可以使農(nóng)發(fā)行有一個(gè)未來可預(yù)期的資本補(bǔ)充，使資本充足率問題大體得以解決。

解決資本充足率問題，三家銀行可以采取不同措施?？梢詮捏w現(xiàn)公共性、體現(xiàn)國家利益的戰(zhàn)略出資人中選擇注資主體，包括財(cái)政、社?；鸷推渌恍w現(xiàn)公共性的投資主體。過去國開行和口行借用了部分外匯儲(chǔ)備發(fā)放“走出去”貸款，可以實(shí)施債轉(zhuǎn)股并階段性持股。其實(shí)，商業(yè)銀行的資本中也有一部分曾來源于外儲(chǔ)?？傊?，政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)改革的核心仍是要強(qiáng)調(diào)資本約束和資本充足。以前最擔(dān)心政策性業(yè)務(wù)不在乎盈虧、盲目擴(kuò)張規(guī)模的問題，現(xiàn)在要通過資本約束加以解決。

日?qǐng)?bào)：雖然開發(fā)性銀行與商業(yè)銀行面臨基本相同的監(jiān)管要求，但在一些具體的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重上會(huì)有怎樣的差別?
周小川：監(jiān)管特殊性方面可不必強(qiáng)調(diào)得太多。通過實(shí)際賬面數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，國家指令性業(yè)務(wù)的比例相當(dāng)?shù)?。更多的是這樣一種情況，國家希望這件事情能夠由金融機(jī)構(gòu)來做，但是并沒有指定非要某一家金融機(jī)構(gòu)做，政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)覺得能做就可以做，如果不能做也不強(qiáng)求。

對(duì)于一些國家希望做，但沒有補(bǔ)貼和兜底的情況，三家銀行可以量力而為。正如國開行同志所說的，開發(fā)性金融強(qiáng)調(diào)銀行自主決策。方向上是國家戰(zhàn)略所需要的，但也要自主決策，不能是行政命令，國開行主要在做這部分業(yè)務(wù)。

確實(shí)會(huì)有小比例的業(yè)務(wù)國家希望按指令實(shí)施，國家也會(huì)承擔(dān)未來的風(fēng)險(xiǎn)。這種業(yè)務(wù)具體有兩種做法：一種是事前規(guī)定補(bǔ)貼金額，看哪家銀行愿意做，不論是政策性銀行還是商業(yè)銀行，都可投標(biāo)承擔(dān)。2007年主要想走這條路，但后來發(fā)現(xiàn)有難度，事前承諾補(bǔ)貼有時(shí)不易做到。第二種是承諾事后給予兜底，風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重得以降低，可設(shè)置和商業(yè)銀行一般貸款業(yè)務(wù)不一樣的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，而在內(nèi)控和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上就不再另開口子了。但這不是主體業(yè)務(wù)，主體還是三家銀行自主決策的自營性金融業(yè)務(wù)。

日?qǐng)?bào)：國開行為了支持棚戶區(qū)改造，設(shè)立了專門的事業(yè)部;央行用抵押補(bǔ)充貸款(PSL)予以支持。在這類案例中，國開行與商業(yè)銀行相比是否享有優(yōu)惠?

周小川：具體到一些工具，比如PSL，并不是為某項(xiàng)業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)的，更多是從貨幣政策傳導(dǎo)的角度來考慮的。從央行的角度看，PSL符合央行對(duì)未來中長(zhǎng)期利率走勢(shì)進(jìn)行引導(dǎo)的需要，當(dāng)時(shí)的情況是利率水平應(yīng)下行，但如果央行只有短期政策利率，市場(chǎng)反應(yīng)較慢，所以增加了對(duì)中期和長(zhǎng)期的利率指導(dǎo)，引導(dǎo)市場(chǎng)未來的利率走勢(shì)，這是一種前瞻性指引。另外，國際上一種普遍做法是，向央行借錢一般要出具抵押品，有助于防范道德風(fēng)險(xiǎn)。PSL是要求有抵押的，其價(jià)格就會(huì)與抵押品的品質(zhì)有關(guān)。央行今后還要更多地運(yùn)用這種有抵押的工具。

日?qǐng)?bào)：對(duì)資本金的約束會(huì)不會(huì)有一個(gè)緩沖帶?會(huì)不會(huì)打?qū)捲Ｒ恍?

周小川：在解決三家銀行資本充足率的過程中應(yīng)該做一些前瞻性的準(zhǔn)備，應(yīng)該多留一點(diǎn)余地，為的是讓它們?cè)趪窠?jīng)濟(jì)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

另外，既然開發(fā)性業(yè)務(wù)要求財(cái)務(wù)可持續(xù)、保本微利，機(jī)構(gòu)自身也應(yīng)有一定的自我積累，再加上負(fù)債方的資金成本相對(duì)有利，所以有條件實(shí)現(xiàn)部分積累。

再有，資本充足率達(dá)標(biāo)或略高，有利于三家行在市場(chǎng)上發(fā)債融資，投資者會(huì)比較認(rèn)可。

日?qǐng)?bào)：這幾家銀行以前主要通過發(fā)行金融債等方式融資，未來它們是否可以吸儲(chǔ)?如果發(fā)債，只在銀行間市場(chǎng)發(fā)還是也可以到海外發(fā)，未來是否還有其他的方式?

周小川：我個(gè)人認(rèn)為，不一定有必要嚴(yán)格限制政策性銀行吸收存款。這幾家銀行發(fā)放貸款之后，都要做賬戶管理、支付管理。比如農(nóng)發(fā)行的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款，派生存款會(huì)占一定比例，允許有一點(diǎn)存款業(yè)務(wù)無大礙。不過，三家行最近若干年以發(fā)債融資為主的狀況不會(huì)改變，除非突然出現(xiàn)一個(gè)能夠收購商業(yè)銀行的機(jī)會(huì)，但這種機(jī)會(huì)也不容易出現(xiàn)。比如，國開行已經(jīng)有10萬億元的資產(chǎn)，需要的存款大概要七八萬億元，很難找到具有這么大存款規(guī)模的大機(jī)構(gòu);如果收購小機(jī)構(gòu)，不知道什么時(shí)候能夠撐起七八萬億元的存款量，所以短時(shí)間內(nèi)改變不了以發(fā)債融資為主的現(xiàn)狀。

全球在金融危機(jī)的背景下，都在認(rèn)真考慮應(yīng)對(duì)銀行“大而不能倒”(toobigtofail)的問題，也拿出了一些設(shè)計(jì)。但在復(fù)蘇艱難的情況下，當(dāng)前還未做到。我國的系統(tǒng)重要性銀行，似應(yīng)包括三家行，也應(yīng)屬于國際或國內(nèi)定義的“系統(tǒng)重要性”銀行，“大而不能倒”一時(shí)還改變不了。銀行類金融債在我國債市上占了不小的比例，價(jià)格略次于主權(quán)債，監(jiān)管者認(rèn)可其他金融機(jī)構(gòu)投資于政策性金融債不占用其資本，促進(jìn)了投資者的認(rèn)可。從央行作為金融穩(wěn)定當(dāng)局和最后貸款人的角度來講，也很難認(rèn)可這類“系統(tǒng)重要性”機(jī)構(gòu)的倒閉，而是強(qiáng)調(diào)要保持事前、事中的穩(wěn)健性。這實(shí)際上構(gòu)成了三家行資產(chǎn)負(fù)債表負(fù)債方管理的現(xiàn)實(shí)生態(tài)，也是它們?cè)趪窠?jīng)濟(jì)中能發(fā)揮作用的條件，不是每個(gè)國家都有這樣的條件。

過去人民幣不可兌換，外匯與人民幣一直分開管理，從而會(huì)對(duì)國內(nèi)發(fā)債和國外發(fā)債做出分別處理。會(huì)出現(xiàn)這樣的情況，人民幣融資的話，可以發(fā)行政策性金融債;境外融資的話，當(dāng)前雖然便宜，但投資者可能會(huì)有不同的看法。未來在資本項(xiàng)目逐漸可兌換的情況下，本外幣政策的區(qū)分會(huì)發(fā)生變化，不一定非要限定只在國內(nèi)發(fā)債或者只在國外發(fā)債。

但是在國外發(fā)債存在兩個(gè)問題：一是目前國外發(fā)債價(jià)格較為有利，但可能是一種階段性暫時(shí)現(xiàn)象。另外，盡管外債便宜，但國家還有宏觀審慎管理需要，有時(shí)不鼓勵(lì)借那么多外債。這和泰國在亞洲金融風(fēng)波中的教訓(xùn)有關(guān)，當(dāng)年泰國私人企業(yè)大量到海外借外債，在國內(nèi)都是使用本幣，結(jié)果宏觀上貨幣錯(cuò)配造成金融風(fēng)波的潛在威脅。所以，這方面還是需要有國家層面的宏觀審慎管理，當(dāng)然，這些管理不限于針對(duì)這三家銀行。
二是政策性銀行在海外發(fā)債是否有足夠的信息披露和信用評(píng)級(jí)。商業(yè)銀行國外發(fā)債，都有國際性評(píng)級(jí)和國際會(huì)計(jì)師做的外部審計(jì)，商業(yè)銀行往往在海外也發(fā)行股票，海外發(fā)債不存在太多問題。但如果政策性銀行在海外發(fā)債，要考慮信息披露和評(píng)級(jí)對(duì)自身是否有利，特別是資本充足率上不能丟分。如若有利的話，未來除了宏觀審慎方面的考慮，其他方面不一定要有過多的限制。

發(fā)債給外國投資者，他們?cè)覆辉敢赓I或者要求什么價(jià)格，就得服從市場(chǎng)，讓市場(chǎng)選擇。

日?qǐng)?bào)：長(zhǎng)期看這幾家銀行仍會(huì)面臨資本補(bǔ)充的問題，是否會(huì)考慮上市?或者引入戰(zhàn)略投資者?

周小川：這一輪改革先主要解決約束機(jī)制和功能定位等問題。這些問題解決之后，開發(fā)性業(yè)務(wù)在財(cái)務(wù)上可持續(xù)，按理說就會(huì)有一定盈利。如果資本積累略低于擴(kuò)張速度，國家可以視能力提供補(bǔ)充資本支持。如果國家沒有補(bǔ)充的話，未來的業(yè)務(wù)需求又大于資本自我補(bǔ)充速度，那么有兩種選擇：一是按資本自我補(bǔ)充的速度控制業(yè)務(wù)擴(kuò)張，可以少做一些、做精一點(diǎn);二是吸收其他資本。從理論上看，開發(fā)性金融服務(wù)國家戰(zhàn)略、保本微利，回報(bào)率可能低于私人資本回報(bào)率，但有的投資者可能看中其長(zhǎng)期的資本回報(bào)，也會(huì)考慮投入，這是建立在投資者對(duì)其前景預(yù)期基礎(chǔ)上的自愿投資。

到目前為止，改革方案沒有提是否在資本市場(chǎng)做股權(quán)融資，未來有兩種可能性：一是剛剛達(dá)到保本微利，尚不具備足夠的吸引力上市融資;二是把業(yè)務(wù)切成幾塊，其中有一塊可以獨(dú)立出來發(fā)行并上市。

日?qǐng)?bào)：這種做法在國際上有沒有形成先例?

周小川：國際上一些開發(fā)性機(jī)構(gòu)都開始實(shí)行集團(tuán)制架構(gòu)。所謂集團(tuán)制，世界銀行集團(tuán)、德國復(fù)興信貸銀行(KFW)比較典型。世界銀行集團(tuán)下屬機(jī)構(gòu)之一的國際金融公司(IFC)商業(yè)性特征比較濃;而集團(tuán)成員之一的國際開發(fā)協(xié)會(huì)(IDA)，則援助色彩就比較濃厚;另一成員國際復(fù)興開發(fā)銀行(IBRD)也是開發(fā)性的機(jī)構(gòu)，以支持中等收入國家為主。因此，業(yè)務(wù)是可以分塊的。

改革的爭(zhēng)議之一是能否允許搞集團(tuán)形式。集團(tuán)內(nèi)切塊以后，有沒有可能通過資本市場(chǎng)融資?看來可以嘗試，但沒有特別地明確未來會(huì)怎么樣，因?yàn)檫@還涉及混業(yè)經(jīng)營的問題。

未來還有諸多挑戰(zhàn)

日?qǐng)?bào)：未來在公司治理層面，會(huì)對(duì)這三家銀行有何要求?

周小川：會(huì)有要求。國開行已經(jīng)成立了董事會(huì);口行過去有董事會(huì)，后來停止運(yùn)轉(zhuǎn)了，現(xiàn)在要重建;農(nóng)發(fā)行的董事會(huì)也正在設(shè)計(jì)。加強(qiáng)公司治理，建立董事會(huì)是本輪改革題中應(yīng)有之義。

政策性銀行的董事會(huì)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的董事會(huì)可能有區(qū)別。商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)董事會(huì)基本按照股東利益來安排，但是國際上也有一些大型商業(yè)銀行的董事會(huì)包括兩到三個(gè)有政府色彩或者公眾利益色彩的人擔(dān)任董事，履行社會(huì)和公眾義務(wù);這些人不一定叫獨(dú)立董事，獨(dú)立董事應(yīng)該是代表中小股東的。

類似地，三家銀行的董事會(huì)也會(huì)是混合型，因?yàn)樗鼈兂袚?dān)著服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的職能，所以政府代表的比重會(huì)大一些;同時(shí)也要有出資人利益的代表，達(dá)到較好的平衡，既要有資本約束、保持財(cái)務(wù)健康，也要切實(shí)符合服務(wù)國家戰(zhàn)略發(fā)展需要的方向。

日?qǐng)?bào)：地方融資平臺(tái)目前備受關(guān)注，會(huì)不會(huì)拖累三家銀行?

周小川：融資平臺(tái)的問題，會(huì)不會(huì)造成開發(fā)性金融資本金又變得明顯不足?目前的分類是：地方政府融資平臺(tái)里的融資有一部分有收益;也有一部分是純粹公益性質(zhì)的，必須用地方政府的綜合稅收收入來償還;還有一部分是混合型的，市場(chǎng)能夠償還大部分，小部分缺口仍需地方政府用綜合收入來償還。

如果地方政府在建融資平臺(tái)并融資時(shí)，相當(dāng)一部分有擔(dān)?；蛘咦兿鄵?dān)保，過去承諾的應(yīng)該繼續(xù)向銀行履行承諾。承諾有多種方式，例如基礎(chǔ)設(shè)施的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、平行競(jìng)爭(zhēng)的限制等等，既可以說是地方政府的擔(dān)保，也可以說是地方政府對(duì)未來經(jīng)營項(xiàng)目所設(shè)定的條件給出承諾。無論地方政府債務(wù)下一步如何處理和重整，過去做出的承諾都應(yīng)該履行。不然的話，不僅對(duì)政策性和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)有影響，對(duì)其他大量參與融資平臺(tái)項(xiàng)目的商業(yè)銀行也有影響，會(huì)產(chǎn)生較大的負(fù)面沖擊。

日?qǐng)?bào)：三家銀行和“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)嗎?

周小川：當(dāng)然相關(guān)，相當(dāng)一部分“走出去”項(xiàng)目都可以看到國開行和口行的身影。這之前，它們已做了不少工作，響應(yīng)國家“走出去”號(hào)召，部署了不少力量，在很多國家和地區(qū)做了大量的工作。

應(yīng)當(dāng)說，商業(yè)銀行也在“走出去”，也做了不少工作。由于前一階段商業(yè)銀行處在內(nèi)部改革的過程中，發(fā)展海外業(yè)務(wù)較為穩(wěn)健、謹(jǐn)慎。國開行和口行則步子更大一些，抓住機(jī)會(huì)服務(wù)國家戰(zhàn)略需求。國開行通過很多自己的努力支持了一些新區(qū)域的“走出去”;口行原本主要支持貿(mào)易，后來也設(shè)立了專門的投資基金，主動(dòng)參與投資項(xiàng)目?？傮w上看，政策性銀行、開發(fā)性銀行在“一帶一路”方面確實(shí)做了大量工作。同時(shí)，國開行和口行也是絲路基金的出資者。

下一步，資產(chǎn)質(zhì)量的把握至關(guān)重要。如果資產(chǎn)質(zhì)量把握得好，政策性銀行和開發(fā)性銀行就可以發(fā)揮更大作用;如果資產(chǎn)質(zhì)量把握得不好，也會(huì)有階段性的收縮和調(diào)整。在這方面，三家銀行和商業(yè)銀行面臨的資本約束是類似的。

日?qǐng)?bào)：三家銀行的未來前景如何?

周小川：總的來講，三家行的改革及其未來道路還要接受實(shí)踐的考驗(yàn)，畢竟銀行業(yè)是個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)、影響廣的行業(yè)，不少國際知名大銀行都有艱難掙扎的經(jīng)歷。如果我們能在已有的實(shí)踐基礎(chǔ)上，借鑒好的經(jīng)驗(yàn)，不斷動(dòng)態(tài)改進(jìn)，或許三家行的模式能成為中國特色道路中有光彩的一部分。東方IC圖CFP圖